Celle-ci prévoit que les dépenses de mesures temporaires et exceptionnelles ne sont pas prises en compte dans le calcul du déficit nominal qui doit en principe être inférieur à 3 % du PIB. Elles n’ont théoriquement pas d’impact sur le déficit structurel, qui doit, lui, se situer en dessous de l’objectif à moyen terme fixé par les États dans la limite d’un plafond de 0,5 % du PIB (il a même été fixé à 0,4 % par la France).
Cette « clause de circonstance exceptionnelle » déjà activée dans le passé lors du tremblement de terre de L’Aquila en 2009 ou après les attentats terroristes de Bruxelles en 2016, autorise donc le président de la République Emmanuel Macron à faire face à « la plus grave sanitaire qu’ait connue la France depuis un siècle… quoi qu’il en coûte ». Elle se situe juste en dessous de la « clause de suspension générale » qui suspend purement et simplement le Pacte.
Un déficit 2020 déjà plus lourd qu’annoncé
Pour Paris, ce répit est d’autant plus bienvenu que la Commission européenne s’était inquiétée de la trajectoire du déficit structurel français dans un document de novembre 2019. Celui-ci devait selon Bruxelles se réduire de 0,6 % par an pour atteindre l’objectif de moyen terme de 0,4 %, alors que le projet de loi de finances pour 2020 l’estimait officiellement stable en 2019 et 2020 à 2,2 % du PIB.
En conséquence elle estimait que « le PLF 2020 était en risque de non-conformité avec les obligations du Pacte de stabilité et de croissance du fait d’une déviation significative de l’ajustement structurel vers l’objectif de moyen terme pour 2019 et 2020 ».
Rappelons que le déficit structurel correspond au solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles et des mesures ponctuelles et temporaires (comme les mesures économiques pour faire face à la crise sanitaire) et qu’il ne se calcule pas directement mais indirectement à partir du déficit nominal qui, lui, est connu.
Un déficit conjoncturel artificiellement gonflé
Pour estimer ce déficit structurel, il faut recourir à deux notions intermédiaires : le taux de croissance potentiel du pays et l’écart de production (ou output gap, qui mesure l’écart entre production potentielle et réelle). Le taux de croissance potentiel du PIB est le taux qui correspond à une utilisation optimale des facteurs de production (travail et capital) : il dépend donc en dernier ressort de l’augmentation de la population et de la productivité par tête.
Depuis quelques années, le gouvernement l’estime prudemment à 1,25 % par an (peu ou prou le consensus des économistes alors que l’impact favorable des réformes du début du quinquennat comme la mise en œuvre de la « flat tax » sur la grande majorité des produits financiers et celle du marché du travail le rapproche de 1,5 %.
Astuce comptable…
L’écart de production, ou « output gap », représente l’écart de production accumulé (toujours en pourcentage du PIB) au cours d’un cycle économique. Ainsi une hausse du PIB de 1 % implique sur la base d’un potentiel de croissance de 1,5 % un écart de production qui se creuse de 0,5 %.
Lorsque, comme en France, les dépenses publiques représentent environ la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est à moyen et long terme de 1, un écart de production cumulé sur un cycle de 1 % se traduit donc par un manque à gagner en recettes de 0,5 %, et donc un déficit conjoncturel de 0,5 %. En retranchant ce déficit conjoncturel du déficit nominal, on obtient finalement le déficit structurel.
Le problème est que, depuis l’entrée en vigueur du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) qui a complété le Pacte de stabilité en 2012, les gouvernements successifs ont pris la fâcheuse habitude d’enjoliver leur politique budgétaire en exagérant le retard accumulé dans le cycle économique, et donc l’écart de production.
Cette astuce de comptabilité créative a pour effet de gonfler artificiellement le déficit conjoncturel en réduisant mécaniquement d’autant le déficit structurel à annoncer à la Commission européenne.
… et corrections en catimini
Ainsi en septembre 2016 à l’occasion de la présentation du PLF 2017, le gouvernement annonçait un déficit structurel 2014 de 1,1 % du PIB pour 2017, alors que nous l’estimions autour de 3 % du PIB.
Ce n’est que par la grâce présidentielle et à l’occasion du changement de gouvernement que Bercy a – en catimini – corrigé significativement son évaluation en la doublant à 2,2 % du PIB dans le PLF 2018. Les mauvaises manières perdurant, l’estimation gouvernementale pour 2020 d’un déficit structurel à 2,2 % était manifestement sous-évaluée en septembre 2019 comme l’a relevé la Commission européenne qui le chiffrait au même niveau que nos calculs, soit plus proche de 3 %.
Le projet de loi de finances rectificatif présenté le 18 mars 2020 fait l’hypothèse optimiste d’un confinement limité à un mois et de dépenses supplémentaires de seulement 11,5 milliards (soit 8,5 milliards pour l’activité partielle, 2 milliards pour la santé et 1 milliard pour le fonds d’indemnisation des travailleurs indépendants) ou 0,5 % du PIB estimant que les mesures de moratoire sur les prélèvements fiscaux et sociaux ne feront que décaler ces derniers ce qui est là aussi extrêmement optimiste.
Côté recettes, le gouvernement prévoit une récession de 1 % en 2020 contre une prévision de +1,3 % précédemment, donc un manque à gagner en recettes de 1,2 % du PIB.
Bercy estime en effet imprudemment l’élasticité des recettes au PIB de 1, ce qui n’est jamais le cas en récession. Si celle-ci est, comme nous le pensons, plus marquée et d’au moins 2 %, le manque à gagner sera de près de 2 % et le déficit budgétaire nominal très certainement proche de 5 %.
Quant au déficit structurel que le gouvernement estime stable à 2,2 % du PIB du fait des circonstances exceptionnelles que nous vivons, il restera sans doute supérieur à 3 % soit, avec l’Italie, le pire de la zone euro.